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　　NG体育官方所获荣誉：先后被评为全市法院调研人才、全市法院优秀书记员、全市法院调研工作先进个人、全市法院审判辅助能手、全市法院信息工作先进个人。在《法律适用》《人民司法》等期刊发表调研文章10余篇，在法院系统学术讨论会中先后获得全国二等奖、全国优秀奖、福建省一等奖等，撰写的案例被评为全省法院系统首届年度优秀案例二等奖等。本文获全国法院系统第三十一届学术讨论会二等奖。

　　我国生态环境损害民事追偿制度，实行的是环境民事公益诉讼和生态环境损害赔偿双轨制。此追偿模式下，政府部门、检察机关、社会组织多头并进，无职能区分。在将国家自然资源所有权扩张为国家生态环境权的理论基础上，司法解释在环境公共利益和国家利益两个维度上对双轨制进行各自独立的制度建构，致司法实践出现环境公益诉讼适用空间被挤压、诉讼资源浪费和程序拖延等问题。当前的双轨制制度设计，脱离了双轨制保护的民事权益是同一的，追偿所得的归属也是同一的认识，创设了适当性存疑的裁判顺位规则。双轨制的修正完善路径应将公民环境权、诉讼实施权入法，建立政府机关、社会组织、检察机关共同协商参与的诉前工作机制，构建同诉同判、支持起诉、程序协调的诉讼程序，建立同等处理、防止“滥讼”、制约权力的裁判规则。

　　根据《民事诉讼法》《环境保护法》《生态环境损害赔偿制度改革方案》（以下简称《方案》）的规定，我国的生态环境损害民事追偿制度，实行的是环境民事公益诉讼（以下简称“环境公益诉讼”）和生态环境损害赔偿诉讼（以下简称“损害赔偿诉讼”）双轨制，即法律规定的机关、社会组织（检察院）和地市级以上人民政府及其指定部门，可对同一生态环境公共利益损害事实提出基本相同的民事诉讼请求。囿于对法理基础的认识误区，实体权利的立法缺失，法律和政策的不尽协调，二类制度的效用重叠、职能趋同、适用冲突、程序脱节及环境公益诉讼之实体请求权被实际架空等问题因之而生。实际上，我国生态环境损害民事追偿双轨制的构建，有其内在动因和正当性基础。它弥合了行政处理边界和司法有限性的矛盾，实现对行政权力和环境公益诉讼原告的自由处分权的双向制约。通过明确实体权利、重构诉讼规则，双轨制可如“鸟之两翼、车之两轮”，共同维护和推动我国生态环境损害民事追偿制度沐以理性光辉。

　　现代生态环境保护法律政策的主线，是推动实现污染环境、破坏生态的负外部性行为内部化以及环境资源的生态功能价值的可视化、可量化，以解决“公地悲剧”问题。因生态环境公共利益损害的受害者不能具体确定，损害填补的量价和方式不可自由处分、私自和解，必须由法律政策合理设定追偿主体和追偿程序。对此，欧盟采取受损害的公民或社会组织监督执法机关对环境损害案件采取行动的模式；美国的公民诉讼制度在实践中形成环保组织、公民个人按顺位进行的环境公益诉讼模式；南美的巴西则是采取检察机关主导模式。我国的生态环境损害民事追偿双轨制模式实际上是国外相关制度的杂糅，政府部门、检察机关、社会组织多头并进，无职能区分，致出现一定程度的混乱现象。

　　原告中华环保联合会、朱正茂诉被告江苏江阴港集装箱有限公司环境污染侵权纠纷案

　　第五十五条：对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为， 法律 规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。

　　第五十八条：对污染环境、破坏生态，损害社会公共利益的行为， 符合下列条件的社会

　　组织可以向人民法院提起诉讼：(一)依法在设区的市级以上人民政府民政部门登记； (二)专门从事环境保护公益活动连续五年以上且无违法记录。

　　规定了社会组织等提起环境公益诉讼的具体细则和检察机关、行政机关可以支持起诉等。

　　最高人民法院《关 于审理环境民事公 益诉讼案件适用法 律若干问题的解释》

　　第五十五条第二款：人民检察院在履行职责中发现破坏生态环境和资源保护、食品药品 安全领域侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，在没有前款规定的机关 和组织或者前款规定的机关和组织不提起诉讼的情况下， 可以向人民法院提起诉讼。前 款规定的机关或者组织提起诉讼的，人民检察院可以支持起诉。

　　规定：国务院授权省级、市地级政府(包括直辖市所辖的区县级政府，下同)作为本行 政区域内生态环境损害赔偿权利人。省级、市地级政府及其指定的部门或机构均有权提 起诉讼。

　　人民法院受理因同一损害生态环境行为提起的生态环境损害赔偿诉讼案件和民事公益诉 讼案件， 应先中止民事公益诉讼案件的审理，待生态环境损害赔偿诉讼案件审理完毕后， 公益诉讼案件未被涵盖的诉讼请求依法作出裁判。

　　1. 法律规定的机关具体指向不明。现行法律不但未对作为诉讼标的的环境公益与“法律规定的机关”之间应具的关系作出考量，且《民事诉讼法》第 55 条关于“法律规定的机关”的具体指向也不甚明了。2017 年《民事诉讼法》将检察机关排除在“法律规定的机关”之外。根据《方案》规定，之前司法实践将环境资源保护行政主管部门等视为“法律规定的机关”的做法，今后亦应归为生态环境损害赔偿范畴。即除《海洋环境保护法》外，法律规定的机关并无明确的指向。

　　2. 追偿主体缺乏实体法依据。司法权作用的核心在于确定是否有权利，并给予权利以适当的救济。现行《宪法》《环境保护法》均没有规定相关主体对生态环境公共利益享有权利或者可以代表公众对生态环 境享有相关实体权利。根据《民法总则》《侵权责任法》的相关规定，单纯的污染环境本身不构成民事责任。《民事诉讼法》《环境保护法》系对追偿主体诉讼实施权的规定，对实体法依据均语焉不详。

　　3. 指定部门或机构提起损害赔偿诉讼时的当事人适格问题存疑。《方案》规定国务院授权省级NG体育官方、市地 级政府作为损害赔偿权利人。《生态环境损害赔偿规定》规定省级、市地级政府指定的部门或机构可以直接作为原告提起损害赔偿诉讼。根据原告适格直接利害关系说，指定部门或机构并非赔偿权利人，以原告身份提起损害赔偿诉讼面临当事人适格难题。

　　2013-2018 年度，我国各级法院共受理环境民事公益诉讼案件 1813 件，其中社会组织提起 317 件，仅占 17%，检察机关提起 1496 件，占 83%。同期污染环境刑事案件共计 90295 件，环境资源民事案件共计 679008 件，环境民事公益诉讼案件分别仅占前述二类案件的 2%、0. 27%。我国环境公益诉讼尤其是社会组织提起的环境公益诉讼规模较小的状况显著。双轨制实际施行后，环境公益诉讼单独适用的空间范围将进一步被压缩。表现在：

　　1. 从《方案》适用的地域范围看。目前，国家重点生态功能区占国土面积的53%，国家禁止开发区占全国陆地面积的12. 5%。即在近70%的国土面积上发生的污染环境、破坏生态事件，均属《方案》适用范围。

　　2. 从《方案》适用的事件范围看。各省、市在制定《方案》的实施方案时，均在不同程度上扩大《方 案》的适用范围，且在认定标准上采取模糊态度，《方案》适用弹性将进一步增加(见表2) 。

　　3. 从裁判顺位规则看。从《方案》规定看，损害赔偿权利人不能主动放弃诉讼请求，让渡给社会组织。因同一损害事实同时提出损害赔偿诉讼和环境公益诉讼的，按照《生态环境损害赔偿规定》确立的裁判顺位规则，应先裁定环境公益诉讼中止审理，待损害赔偿诉讼审理完毕后再恢复审理。由于环境公益诉讼原告提出的诉讼请求已在损害赔偿诉讼中全部得以评判，应系又以同一事实、理由起诉，应裁定驳回起诉。

　　在社会组织(检察机关) 明知其诉讼请求得不到支持，且要遭受律师费、差旅费等物质损失的情况下，环境公益诉讼制度将名存实亡。

　　1. 在全省陆域生态保护红线. 在重点生态功能区等以外区域，但直接导致区域内水、大气等环境质量等级下降，或耕地、绿地、湿地、饮用水水源地等功能性退化。

　　1. 在全省陆域生态保护红线范围内发生环境污染、生态破坏事件的；2. 涉嫌环境污染犯靠，造成生态环境严重损喜的。

　　1. 受到环境污染或生态破坏导致国家重要水功能区水质下降或不达标、饮用水水源水质下降的；2. 因污染 或生态破坏致使基本农田、国有防护林地、特种用途林地 5 亩以上，一般农田 10 亩以上基本功能丧失或遭 受永久性破坏的；致使国有森林或其 他林木死亡 50 立方米以上，或幼树死亡 2500 株以上的；3. 向环境非 法排放、倾倒和处置有放射性的废物、含传染病病原

　　1. 在全市陆域生态保护红线. 在重点生态功能区等以外区域，但直接导致区域内水、大气等环境 质量等级下降，或耕地、绿地、湿地、饮用水水源地等功能性退化。3. 致使基本农田、国有防护林地等 5 亩以上， 一般农田 10 亩以上基本功能丧 失或永久性破坏， 国有森林、林木死亡 50 立方米以上，幼树死亡 2500 株；4. 排放、倾倒、处置有放射性的废物，含病原体废 物、危险废物，造成严重生态环境损害的。

　　1. 在全市陆域生态保护红线. 在重点生态功能区等以外区域，但直接导致区域内水、大气等环境 质量等级下降，或耕地、绿地、湿地、饮用水水源地等功能退化。3. 造成本地物种种质特性下降、地区生 态系统服务功能下降、区域土壤重金属 污染。

　　1. 浪费资源，延宕程序。如在山东省生态环境厅等生态环境损害赔偿纠纷案 、福建泉州碳九泄漏事件引发的案件中，根据前述裁判顺位规则，若提起环境公益诉讼必将是结果无效诉讼，实质上在浪费司法资源。再如公主岭市环保局提起的环境污染责任纠纷案，如果存在生态服务功能损失费等，社会组织等可提出环境公益诉讼。但按照《环境公益诉讼解释》第 10 条规定，该局不能和社会组织等共同提起诉讼，但又可支持环境民事公益诉讼。在上述二个类型的案件中，被告均承担二次应诉义务，公主岭市环保局还要分别以原告、公益诉讼支持人的身份二次参加诉讼，增加了被告和法院的负担，违背了诉讼经济原则。

　　2. 追偿范围仍存短板。最高人民法院江必新副院长指出：“环境污染责任则受到《侵权责任法》第二条的规制，仅适用于污染环境、破坏生态导致人身、财产损害的情形，不涉及环境公共利益的保护，难以为环境公益诉讼建构扎实的实体制度安排。司法实践中，环境公益诉讼普遍援引《侵权责任法》作为实体法依据，实为不得已而为之” 。如公主岭市环境保护局案，该局为采取抢险除污措施损失的处理费 91 万余元，不属于《方案》适用范围。法院虽将公主岭市环保局视为环境污染被侵权人，但政府职能部门依职权采取紧急处置行为，与其遭受的损失之间不存在《侵权责任法》上的因果关系，不属于一般侵权行为。对追偿此类损失的合理路径，目前的法律和政策仍有空白。

　　1. 与刑事诉讼程序不协调。如浙江省实施方案规定“涉嫌环境污染犯罪，造成生态环境严重损害的”应启动损害赔偿程序，但司法解释并未明确损害赔偿权利人可否提起刑事附带民事诉讼。另一方面，损害赔偿诉讼应由中级法院管辖，环境污染犯罪一般由基层法院受理，审级冲突问题亟待解决。

　　2. 与海事诉讼程序无法衔接。再如泉州碳九泄漏事件，该案可由行使海洋环境监督管理权的部门根据 《海洋环境保护法》的规定向海事法院提起赔偿诉讼，社会组织(检察机关)等向地方基层法院提起刑事附带民事公益诉讼，地市级政府又可提出损害赔偿诉讼。因同一生态环境公益损害行为，三类主体可以在三个法院分别提起三种类型的赔偿诉讼，势必造成程序拖沓、裁判不一等。

　　3. 诉前程序互相脱节。《方案》《环境公益诉讼解释》《人民法院审理人民检察院提起公益诉讼案件试点工作实施办法》分别规定了诉前磋商程序、诉前督促程序等，但并未设计诉前程序协调共参共享机制，实践中会产生诸多问题，如：已达成磋商结果的，社会组织不知情又提起环境公益诉讼；没有赔偿权利人的参与，人民法院无法甄别是否属于《方案》适用范围；社会组织不认同损害赔偿磋商结果等。从而造成组织隔膜与对立，徒增生态损害事件发生后本就风声鹤唳的社会风险。

　　上述问题其实是双轨制“成长中的烦恼”，究其根本在于对其法理基础及制度架构之整体性、系统性辨析不够。表现在：

　　1. 双轨制的基础权利存在争议。关于环境公益诉讼制度的基础权利，实体法依据方面，有公共利益说 、环境权说等；程序法依据方面，有直接利害关系说、法定诉讼担当说等。关于损害赔偿制度的基础权利，环境保护部有关负责人在《方案》出台后的答记者问中明确“政府侧重于对国有自然资源的损害提起索赔。”即间接认可了损害赔偿制度的法理基础是国务院自然资源国家所有权，并依《侵权责任法》取得赔偿请求 权。此观点也有理论研究者的认同，如王树义、王灿发教授均认为国家提出损害赔偿诉讼的权利源于自然资源国家所有权。但并非没有争议，如有观点认为，国家实际上无法感知和享有生态服务功能，特定主体并不能独自占有和享用生态服务功能。从财产权视角和生态服务功能自身属性方面，都不能将生态服务功能列入国有范畴。

　　2. 双轨制的基础权利应当具有同一性。实际上无论是损害赔偿诉讼还是环境公益诉讼的实体权利基础，均是演绎而来，我国现行法律并未直接规定。以诉讼追偿目的和利益归属的不同，如果依据自然资源国家所有权理论，损害赔偿诉讼应划入“私益”范畴，环境公益诉讼则属于公益范畴。但正如吕忠梅教授所言，生态环境损害所涉权益是私益与公益两种不同性质权益的“复合”。依据自然资源国家所有权理论提出的主张，必然包含保护公共利益的成分；环境公益诉讼提出的主张，必定要依附于国家所有的自然资源，二者是统一辩证关系。试图将二者的基础权利予以独立建构的主张，势必导致实践操作陷入不周延的困境。

　　3. 公民环境权是双轨制的基础权利。“环境问题”被构建成为社会共识后，解决环境问题的法律路径同样需要得到“构建”，在这个意义上环境权才是环境法的基石。公民环境权亦应成为双轨制的基础权利和逻辑起点。我国《宪法》《物权法》对自然资源国家所有权的规定，是基于我国基本经济制度而言的， 是我国社会主义生产资料分配关系的政治宣告和法律保障。双轨制保护的权利客体的生态功能，是公民最基本的生命安全保障，国家没有必要、客观上也不可能排他性地享有权利。如果承认国家对生态功能享有民事实体权利，那么基于民事权利义务对等关系，其也应当负有民事义务。因生态环境质量下降，公民应可直接向国家主张民事赔偿。综上，国家自然资源所有权理论并无坚实的法理基础，是将自然资源所有权和依附于自然资源的生态功能为内容的民事权利混为一谈表现。二者的权利基础应当同为全体公民共同享有的环境权益。

　　1. 性质的自我冲突。基于自然资源国家所有权理论，损害赔偿追偿权应属权利人对所有权的自由处分。但从《方案》看，实属国家行政权的范畴，是国家环境保护行政管理职责的延伸，并不可自由处分。损害赔偿制度的实质是现代国家借用私法方式完成公法目标的新型行政模式，并以平等协商等私法精神对现代社会广泛存在的管制“萎靡”现象进行纠偏的行政协商制度，本质上是国家生态环境行政管理权私法化的表现。

　　2. 内部应属补苴关系。当前法律将环境公益诉讼原告设定为“可以型”而非“应当型”法定诉讼担当人。单靠社会组织等的自由行为，生态环境公益权利主体虚化现象仍不可避免。如在司法实践中，以存在重大环境污染、生态破坏风险为由提起环境公益诉讼的案例极少，与相关强制制度的缺位不无关系。只有将损害赔偿追偿权设定为准行政权，强制其在特定范围内代表全体公民行使追偿权，从而与环境公益诉讼形成互补关系，才能常态激活生态环境公益权利主体的休眠状态。

　　3. 诉讼地位应同等化。基于双轨制的法理基础统一为全体公民环境权的分析判断，损害赔偿权利人和环境公益诉讼原告的诉讼实施权均系基于公共信托，由法律政策明确授予，职能均在于代表公众向加害人主张赔偿，二者具有同等的诉讼地位。前述裁判顺位规则割裂了这一认识，实质上架空了环境公益诉讼原告的法定求偿权。

　　1. 当前双轨制所保护的民事权益具有二元性。关于双轨制保护救济的民事权益，一般认为环境公益诉讼保护的是生态环境公共利益。损害赔偿制度保护的民事权益，法律政策虽未明确解读，但可以得出是自然资源国家所有权的结论。理由如下：首先，符合《生态环境损害赔偿规定》确立的裁判顺位规则的逻辑结构。损害赔偿诉讼是国家在处分自然资源所有权，符合传统民事诉讼直接利害关系原理，而环境公益诉讼的原告与诉讼客体无直接利害关系。因此，损害赔偿诉讼应享有优先顺位。社会组织等提起环境公益诉讼系法律明确授权，又基于“一事不再理”规则，《生态环境损害赔偿规定》不得不在允许同时提起环境公益诉讼后，又规定中止审理和裁判顺位规则。其次，有理论观点支撑。如有学者认为，相较环境公益诉讼而言，政府对于生态环境损害案件应当有优先提起赔偿之诉的权利。

　　2. 基于二元化路径的裁判顺位规则之适当性存疑。基于对当前双轨制所保护民事权益的二元性认识，《生态环境损害赔偿规定》设定了裁判顺位规则。但在二类主体同时提出追偿请求的情况下，法院合并审理并一同判决，既符合法律政策表面意思，也不会造成操作难题。“表5”可以体现，二类主体就同一损害事实，提出的赔偿请求范围基本一致。追偿所得的生态功能损失费、修复资金等也均由国库统一收取或作为鉴定评估资金等，即追偿所得的归属对象是同一的。在此情形下，完全可参照财产共同共有权人处理模式，设计裁判规则。

　　3. 作同一性理解，便于司法判断。在我国当前双轨制的实体法依据缺位的情况下，对于因同一侵权行为所致的同一生态环境公益损害后果，司法应将其作为同一民事权益予以保护，否则必然遇到左顾右盼，不得周全的尴尬。如果将损害赔偿诉讼归属于国家利益，环境公益诉讼归属于公共利益，从而建构独立运行的诉讼程序和裁判规则，只能始于理论探讨，终于实践不能。因为国家利益、公共利益概念作为不确定概念在适用时本身就需要法官进行价值判断，在国家利益与公共利益互相交织重叠的情况下，要求法官做出恰如其分的判断是不切实际的。将双轨制保护的民事权益统一设定为公民环境权益，既满足逻辑自洽，又便于实践操作。

　　以生态功能为内容的实体权利具有国家利益、公共利益和公民生存权三重要素，仅由损害赔偿权利人单独行使，无法保证权利分配的整体公正和权利行使的充分有效。为贯彻生态环境法治公众参与原则，社会组织(检察机关)提起环境公益诉讼的权利已由法律明确授予。给予每个人以其应得的东西的意愿乃是正义概念的一个重要的和普遍有效的组成部分。当前法律政策搭建的双轨制框架，有其正当性基础。

　　“行政强制等传统秩序法意义上的行政手段隐含着行为与后果之间的确定性因果关系，并通过行政合法性与合理性原则对行政权力加以控制。这就表现为立法中对行政处罚量化标准的明确规定。在生态环境损害中，行为与后果之间并不存在明确的因果关系，具体的受损数额及生态修复费用难以得到确定标准和准确计算，要通过技术方法予以评估。”所以，对于生态环境损害的有效追偿和合法追偿，不能通过行政手段直接处理，需要通过民事诉讼程序解决。

　　但基于司法的有限性，对于可以通过行政处罚、行政强制、行政命令等行政手段解决的，不应通过生态环境损害民事追偿制度解决。如在国家重点生态功能区内发生的轻微生态破坏，如零星的违法砍伐、违 法取土等对生态功能影响甚微，生态系统可以在较短时间内自我修复的，应通过罚款、劝诫等行政处罚手段来处理。再如前述公主岭市环境保护局案，如未造成生态功能损害，则系确定性关系，将该局的处置行为定性为系与相对人之间的行政法律关系更为妥当。可在《环境保护法》中增设应对条款，规定行政机关可以责令相对人支付污染处置费用，以提高处理效率，节约司法资源。

　　基于生态功能的整体性、非排他性、享有主体不特定性等性状特征，损害赔偿权利人和环境公益诉讼原告均不享有生态环境实体权益，而是依据公共信托理论，通过法律政策的授权取得诉讼实施权。国务院及地方政府因具有生态环境保护行政管理职责，需要承担生态环境保护的主体责任，其更直接也更便于代表全体公民提出生态环境损害赔偿。为促使其更好地实现生态环境保护行政管理目标，故法律应选择特定的范围强制赋予其诉讼实施权。该特定范围应由法律、行政法规、地方性法规予以明确，以便于社会公众监督和依法进行绩效考核，同时也应纳入环保督察范围。

　　另一方面，考虑到行政权力在执行过程中可能存在的扩张、滥用、私用等问题，单独依靠政府部门的自觉行动和司法部门的中立裁决，无法有效防止。应建立符合生态环境损害民事追偿特点的监督制约机制。为贯彻环境法治公众参与原则，突出检察机关监督职能，法律可赋予社会组织(检察机关) 主张赔偿请求权，从而建立公众参与权和检察监督权对行政权的监督制约机制，以保障生态环境损害赔偿制度良性发展。但社会组织(检察机关)的追偿权是自由的，而赔偿权利人的追偿权应是其法定职责。

　　环境公益诉讼司法实践中经常出现的“滥讼”倾向亟需一种适当的力量纠偏。如在常州毒地案中，二审法院生效判决驳回原告要求企业承担环境治理费用的请求；在福建省环保志愿者协会与叶清露环境污染责任纠纷公益诉讼案中，针对原告一审提出的 150 万元的诉讼请求，二审法院生效判决仅支持 34 万余元。环境公益诉讼原告的诉讼请求与生效判决支持的赔偿金额之间存在巨大差距，成为司法实践经常样态。究其原因，与环境公益诉讼案件的诉讼费用减免、鉴定评估费用减缓，以及社会组织对环境损害事实的信息相对于行政主管部门掌握的不够全面、充分等不无关系。

　　基于现行法律规定的生态环境行政主管部门、检察机关支持环境公益诉讼制度在司法实践中效果甚微，行政主管部门参与积极性不高等现状，对发生在法律(目前为《方案》)规定范围内的生态环境损害，如社会组织、检察机关提起环境公益诉讼的，地市级以上人民政府及其指定部门应同时启动损害赔偿程序，以支持、制约环境公益诉讼，不失为矫正环境公益诉讼原告“诉讼冲动”的守全之策。

　　创设一种适当的平衡，乃是有关正义的主要考虑之一。基于生态环境利益主体的多元性、权利内容的复杂性和我国基本经济和行政管理制度特色，双轨制的修正完善路径，应当坚持“保障公众参与、实现监督制约、程序协调有力”的原则进行设计。

　　1. 公民环境权入法。对侵害环境权益的行为进行责任追究，是公众环境权益实体正义的重要方面 ，是设置双轨制的前提和基础。公民环境权不是健康权，也不是每个公民个体权利的总和，属于现行法律尚未设定的权利类型。遮阳伞是在其下乘凉的人们的共同利益，但这个共同利益并不是每人从遮阳伞上扯一块伞布，完整的遮阳伞才是大家的利益。随着我国环境权理论研究的不断臻备，生态文明建设的不断推进，环境权入法已经有了坚实的理论支撑和实践基础。法律应适时升华十八大以来的生态文明建设实践，明确规定全体公民(包括下一代人)享有在优美生态环境中生存和发展的权利。关于环境权的立法模式，鉴于宪法司法化的争议，从务实的角度，可以在环境保护基本法中予以规定。

　　2. 诉讼实施权入法。目前，社会组织(检察机关) 代表全体公民要求侵害人承担赔偿责任的诉讼实施权，已由法律明确规定。国务院及其授权的省级、市地级政府及其指定部门的诉讼实施权是由《方案》授予的。《方案》作为党和国家的政策属于我国的法律渊源，但司法判决一般不直接援引，前述山东省生态环境厅案的民事判决书即可见一斑。此外，《方案》系对生态环境损害赔偿制度和追偿程序的规定，应属法律保留事项，在条件成熟时应当制定为法律。未来的“生态环境损害赔偿法”，应明确规定国务院及其授权的省级、市地级政府应对特定范围内的生态环境公益损害履行追偿职责，而非享有追偿权利，指定的部门或机构应当以省级、市地级政府为原告提起民事诉讼。修订《民事诉讼法》第 55 条，将法律规定的机关明确为国务院及其授权的省级、市地级政府。为区别二种诉讼制度，可以将社会组织(检察机关)提起 的追偿诉讼称之为“环境民事公益诉讼”，将法律规定的机关(即省级、市地级政府)提起的追偿诉讼称之为“生态环境损害赔偿诉讼”。

　　3. 地方实施方案的法律化。生态环境损害赔偿法应规定，省级政府及有地方立法权的市地级政府，可以结合本地区对大气、水、海洋、土地、矿藏、森林、草原、湿地、野生生物、自然遗迹、人文遗迹、自然保护区、风景名胜区等环境因素的特殊保护需要，确定应当由省级、市地级政府启动生态环境损害赔偿程序的适用范围，经地方立法程序表决通过后向社会公布。

　　1. 诉前甄别。社会组织(检察机关) 向法院提起环境公益诉讼，人民法院受理后，应当及时告知赔偿权利人。赔偿权利人对涉及的环境污染、生态破坏以及存在此类重大风险的行为，就是否能够通过行政手段解决、是否属于损害赔偿适用范围等进行书面答复。

　　2. 磋商共参。经环境保护行政主管部门甄别，认为属于损害赔偿适用范围的，损害赔偿权利人应启动损害赔偿程序。在损害赔偿磋商阶段，法院应先裁定环境公益诉讼中止审理，并引导提起诉讼的社会组织 (检察机关) 参与磋商程序。赔偿权利人自主启动的损害赔偿磋商程序，也应当邀请社会组织(检察机关) 参与。赔偿权利人提起损害赔偿诉讼的，应当说明其已穷尽行政手段，包括其和赔偿义务人磋商的情况、在磋商阶段已向社会公告的情况，社会组织(检察机关)参与损害赔偿磋商情况。

　　3. 诉前公告。赔偿权利人提起损害赔偿诉讼的，参与磋商的社会组织(检察机关) 一般应共同提起环境公益诉讼。参与磋商的社会组织(检察机关)不愿意共同提起环境公益诉讼的，赔偿权利人应当另行公告。经公告，没有社会组织共同提起环境公益诉讼的，检察机关一般应共同提起环境公益诉讼。

　　4. 行政建议。赔偿权利人在履行行政管理职责过程中发现可能有造成环境污染、生态破坏重大风险或已经造成生态环境损害，但不属于生态环境损害赔偿范围的，可向社会公告，建议社会组织(检察机关) 提起环境公益诉讼。

　　1. 同诉同判。人民法院审理损害赔偿诉讼案件，社会组织(检察机关)同时提起环境公益诉讼的，应当将损害赔偿权利人和社会组织(检察机关) 列为共同原告，并由同一审判组织经同一审判程序依法进行审理。

　　2. 支持起诉。社会组织或者检察机关单独提起环境公益诉讼的，人民法院可以通知赔偿权利人或检察机关出庭支持起诉。赔偿权利人或检察机关应当派员出庭。赔偿权利人也可以指派相关行政管理部门派员出庭。

　　3. 程序协调。污染环境、破坏生态的行为构成犯罪的，损害赔偿权利人、社会组织(检察机关) 可以向审理该刑事案件的人民法院提起附带民事诉讼。对于既造成海洋生态损害，又造成陆域生态损害的，应当由高级法院或最高人民法院指定海事法院统一管辖，并适时建立规范有序的指定管辖制度。

　　1. 同等处理。对于损害赔偿权利人和环境公益诉讼原告就同一赔偿事项提出的诉讼请求，应作出同等的处理，如同等的支持诉讼请求或同等的驳回诉讼请求。对于判决支持损害赔偿权利人和环境公益诉讼原告诉讼请求的，裁判文书应载明接受被告支付相关赔偿金、修复金等的专用资金账户及律师代理费、评估鉴定费、差旅费等的支付对象。

　　2. 防止“滥讼”。对于环境公益诉讼原告提出的诉讼请求，支持起诉的赔偿权利人及其指定部门、检察机关提出不同意见的，或者与共同提起损害赔偿诉讼的权利人的诉讼请求差异较大的，或者生态环境行政主管部门明确该生态环境损害可以通过行政手段处理或正在处理的，人民法院可以建议环境公益诉讼原告变更诉讼请求或撤回起诉。环境公益诉讼原告拒绝接受的，人民法院可责令其缴纳诉讼费、鉴定评估费、 保全费等。

　　3. 制约权力。环境公益诉讼原告认为赔偿权利人与义务人达成的磋商结果或提出的诉讼请求，不能填补全部生态环境损失，或者修复措施不能达到修复效果，或者行政处理不能、不当，而独立提出的诉讼主张，有事实和法律根据的，人民法院应予支持。

　　我国的生态文明建设正处于压力叠加、负重前行的关键期。建立合理有序的生态环境损害民事追偿制度，充分发挥制度的损害填补和惩罚教育作用，是加快生态文明制度创新，增加生态文明制度供给的需要，是推动绿色发展，有效防范生态环境风险的有力途径，是用最严格制度最严密法治保护生态环境的根本要求。当前独立建构的双轨制模式，在公民环境权益之外另辟国家自然资源所有权理论，与现代国家权利本位的法律制度特征不符，与《方案》的根本精神不符。生态环境损害民事追偿制度应当统一以公民环境权益为基础权利和逻辑起点进行建构，以权利和权力的相互制约为主线设立权利、制定规则。

　　调查研究是我们党的传家宝，是做好各项工作的基本功。基层法官，在皓首于如山堆积的卷宗，焚膏于字斟句酌的判词同时，是在真真切切把法律融于人民群众的生产生活，也在第一时间感知世间烟火。把日常思悟，进行系统化深层次加工，供大家讨论，甚至供决策参考，也算是扩大意义上的“能动司法”。此篇拙文，浅议生态环境损害赔偿与环境民事公益诉讼之程序的冲突与协调，以抛砖引玉，供大家批评指正。

　　原标题：《思法雅集 我国生态环境损害民事追偿双轨制之实践困境与制度弥合》